Litisconsorzio necessario tra ente creditore e concessionario del servizio di riscossione: è escluso nel giudizio di opposizione all'esecuzione forzata di crediti erariali mediante iscrizione a ruolo

12.03.2020

Maria Celeste Scrufari - Avvocato in Reggio Calabria
Scuola di Alta Formazione - Sede di Reggio Calabria
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La Suprema Corte di Cassazione, con l'ordinanza n. 27978/2019, è ritornata ancora una volta a pronunciarsi sulla vexata quaestio in ordine alla configurabilità del litisconsorzio necessario intercorrente tra l'ente titolare del diritto di credito ed il concessionario del servizio di riscossione. In linea di continuità con i precedenti orientamenti giurisprudenziali, tale decisione vuole essere un'ulteriore occasione per consolidare un principio di ormai granitica certezza che esclude la sussistenza di tale istituto non solo in tutte le cause relative alla riscossione di crediti erariali mediante iscrizione a ruolo ma anche nei giudizi di opposizione all'esecuzione forzata avente ad oggetto i medesimi crediti, imponendo al concessionario, ex art. 39 del D. Lgs. n. 112/1999, di chiamare in causa l'ente creditore interessato, in ossequio alla disciplina di cui all'art. 106 c.p.c., senza inficiare per nulla l'integrità del contraddittorio tra le parti ed il loro diritto di difesa.

Il fatto

La vicenda da cui trae origine la decisione in commento prende avvio dall'impugnazione dinanzi al Giudice di Pace di un'intimazione di pagamento, emessa dal Concessionario della riscossione, e censurata dal contribuente per mancata notifica degli atti presupposti e per intervenuta prescrizione del credito. Di quest'ultimo, inoltre, lo stesso contribuente contestava la legittimità, per impossibilità di ricondurlo all'ente impositore, in quanto privo dei riferimenti necessari posti generalmente a fondamento della medesima pretesa creditoria.

A seguito dell'accoglimento dell'opposizione in primo grado, il cui giudizio si è svolto nel contraddittorio con l'Agente di riscossione, quest'ultimo proponeva appello dinanzi al Tribunale, rilevando la mancata integrazione del contraddittorio nei confronti dell'Ente impositore.

Il Giudice d'Appello, ritenuto fondato il motivo di gravame proposto dall'appellante ed in ossequio al secondo comma dell'art. 354 c.p.c., rimetteva la causa al primo giudice, la cui pronuncia è stata poi oggetto di impugnazione da parte del contribuente innanzi alla Suprema Corte di Cassazione, per violazione dell'art. 102 c.p.c.

L'istituto del litisconsorzio necessario: perimetro normativo di riferimento

Prima di procedere ad esaminare le argomentazioni proposte dai Supremi Giudici nell'ordinanza in commento, giova premettere summatim alcune notazioni di natura sostanziale per rendere maggiormente agevole e completa la tematica de qua.

Com'è noto, nell'impianto processuale vigente, si è in presenza di "litisconsorzio" (o "comunanza della lite") quando si verifica la partecipazione al processo di più soggetti: in particolare, con tale accezione, si vuole intendere «il fenomeno per il quale le parti nel processo sono più di quelle due (l'attore e il convenuto) che sono ovviamente indispensabili perché sorga un processo»[1].

In questo senso, occorre poi precisare che il fenomeno processuale della pluralità delle parti assume due differenti connotati, quali quello della necessità e della facoltatività, a seconda che la partecipazione al processo delle predette parti debba o possa verificarsi, con ricadute di rilievo sulla produzione degli effetti giuridici della decisione, laddove la sentenza non venisse pronunciata nei confronti di tutte le parti del rapporto plurisoggettivo dedotto in giudizio, considerandosi, appunto, inutiliter data.

In particolare, nell'inquadrare nel Libro I delle Disposizioni generali l'istituto del "litisconsorzio necessario", l'art. 102 c.p.c. dispone che «Se la decisione non può pronunciarsi che in confronto di più parti, queste debbono agire o essere convenute nello stesso processo. Se questo è promosso da alcune o contro alcune soltanto di esse, il giudice ordina l'integrazione del contraddittorio in un termine perentorio».

Dal tenore della littera legis, è evidente la ratio ad essa sottesa, per cui la partecipazione di tutti i soggetti nel giudizio è necessaria proprio in quanto condiziona il potere ed il dovere del giudice di pronunciarsi sul merito, atteso che in caso di difetto di partecipazione congiunta questi dovrà ordinare alle parti l'integrazione del contraddittorio, in un termine perentorio, a pena di estinzione del processo[2].

Si comprende bene, dunque, come la necessarietà del litisconsorzio, contenuta in nuce nel predetto articolo, attenga essenzialmente all'impossibilità di una pronuncia non congiunta, dal momento che, per la peculiare natura del rapporto giuridico dedotto in giudizio e per la situazione comune a più soggetti, la decisione non può raggiungere lo scopo per cui è preordinata, divenendo così improduttiva di effetti se non viene emessa nei confronti di tutte le parti coinvolte[3].

Sotto il profilo della facoltatività, invece, il successivo art. 103 c.p.c[4]., al primo comma, spiega chiaramente che il litisconsorzio «può tuttavia essere facoltativo nel senso che, esistendo ragioni di opportunità per la partecipazione congiunta di più soggetti al medesimo processo, la legge consente, senza imporlo, che più soggetti agiscano o siano convenuti nello stesso processo»[5].

É evidente, quindi, che, nella disciplina del litisconsorzio facoltativo, tale norma impone che «più parti possono agire o essere convenute nello stesso processo, quando tra le cause che si propongono, esiste connessione per l'oggetto o per il titolo dal quale dipendono, oppure quando la decisione dipende, totalmente o parzialmente, dalla risoluzione di identiche questioni»[6].

Posta, dunque, l'applicabilità della norma di cui all'art. 1, co. 2, del D. Lgs. n. 546/1992, che, com'è noto, disciplina un rinvio alle norme del cod. proc. civ., ove si tratti di fattispecie non espressamente previste dal predetto decreto, purché con quest'ultimo compatibili, non meno rilevante è, inoltre, il riferimento normativo dell'istituto processuale del litisconsorzio sotto il profilo del diritto tributario.

In tal senso, invero, la norma de qua affonda le sue radici nei primi due commi dell'art. 14 del D. Lgs. n. 546/1992 ("Litisconsorzio ed intervento"), ove si prevede che «Se l'oggetto del ricorso riguarda inscindibilmente più soggetti, questi devono essere tutti parte nello stesso processo e la controversia non può essere decisa limitatamente ad alcuni di essi. Se il ricorso non è stato proposto da o nei confronti di tutti i soggetti indicati nel comma 1 è ordinata l'integrazione del contraddittorio [c.p.c. 102, c. 2] mediante la loro chiamata in causa entro un termine stabilito a pena di decadenza»[7].

È di tutta evidenza che le disposizioni dei primi due commi disciplinino le fattispecie attinenti al "litisconsorzio necessario", con precipuo riferimento alla parte privata (o melius, il contribuente) del rapporto tributario controverso, atteso che i "soggetti" interessati inscindibilmente all'oggetto del ricorso non possono che essere i "privati", proprio in quanto solo la parte privata può dare impulso ad un'impugnazione avviando ricorso innanzi al giudice tributario[8].

Medesime considerazioni valgono anche per il terzo comma dello stesso articolo ove è regolamentato il "litisconsorzio facoltativo", che, riferendosi anch'esso alle sole parti private, notoriamente, si differenzia dalla fattispecie litisconsortile necessaria, per il sol fatto che la presenza di "più soggetti" o "più parti", indispensabile all'avvio del processo, nella prima ipotesi, costituisce, invece, nel secondo caso, una condizione meramente eventuale della partecipazione congiunta degli interessati al medesimo giudizio.

Ed invero, dal tenore letterale del comma terzo, si evince, appunto, che «Possono intervenire volontariamente o essere chiamati in giudizio i soggetti che, insieme al ricorrente, sono destinatari dell'atto impugnato o parti del rapporto tributario controverso».

Ne consegue, pertanto, che sono due le tipologie di litisconsorzio facoltativo che possono prospettarsi e desumersi dall'ambito di operatività della norma in questione: una, "originaria", che si verifica quando il rapporto litisconsortile si manifesta tale ab origine, in quanto la pluralità delle parti si rinviene sin dall'inizio del processo, e l'altra "successiva", in quanto essa sopraggiunge in un secondo momento, senza sussistere in nuce nell'oggetto del giudizio.

Sicché, sotto il primo profilo, dunque, il litisconsorzio facoltativo ricorre ab ovo in quanto, laddove il destinatario (od uno dei destinatari) dell'atto tributario propongano l'impugnazione, tutti i soggetti indicati dalla predetta norma, nella qualità di litisconsorti facoltativi, "possono" essere evocati in giudizio od intervenirvi in itinere.

Diversamente, nell'ipotesi di litisconsorzio facoltativo successivo che afferisce sovente, ad esempio, al rapporto intercorrente tra Agente riscossore ed Ente creditore, tale fattispecie sopravviene al mero comportamento del contribuente (il quale, legittimamente, potrà proporre ricorso solo nei confronti dell'esattore) e, soprattutto, all'esigenza del Riscossore di «indirizzare, pro domo sua, il rapporto di responsabilità intercorrente con l'Amministrazione finanziaria»[9].

Di conseguenza, rebus sic stantibus, «è solo al verificarsi di tali eventualità che si ingenera una ipotesi di litisconsorzio facoltativo, appunto sopravvenuta, [...] soggiacente precipuamente all'onere/interesse incombente in capo all'Agente della riscossione di integrare il contraddittorio, evocando in giudizio l'ente titolare del diritto di credito»[10].

Dulcis in fundo, merita accennare brevemente in questa sede, senza alcuna pretesa di esaustività, ma a completamento del quadro normativo sopra descritto, alle modalità di intervento del terzo (ente creditore) nel processo tributario, che, in assenza di una espressa disciplina, sono oggetto del comma terzo dell'art. 23 del menzionato Decreto ("Costituzione della parte resistente").

Si comprende bene, dunque, come, dalla littera legis del richiamato comma, ove si stabilisce che «nelle controdeduzioni la parte resistente espone le sue difese [....] e instando, se del caso, per la chiamata di terzi in causa», proprio questa stessa parte si identifichi con l'ente creditore e/o con l'ente riscossore, quale parte nei cui confronti è proposto il ricorso.

Posto ciò, quindi, la diretta conseguenza del rapporto consortile facoltativo instaurato tra queste stesse parti implica che l'ingresso di un terzo nel processo tributario debba avvenire non mediante intervento diretto, come sovente accade, ma, al contrario, su istanza di parte rivolta al giudice, che vi deciderà discrezionalmente, in ossequio alle modalità di costituzione in giudizio della parte resistente sopra descritte.

La definizione dei rapporti tra Ente impositore ed Agente della Riscossione

Ferma restando l'attribuzione di parti del processo tributario in capo all'ente titolare del diritto di credito ed al concessionario del servizio di riscossione, ai sensi e per effetto dell'art. 10 del D. Lgs. n. 546/1992 ("Le parti"), i reciproci rapporti ad essi sottesi trovano compiuta definizione non solo nella disciplina di cui al D. Lgs. n. 112/1999 ("Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337") ma, soprattutto, nei principi di diritto enunciati da costante e consolidata giurisprudenza.

In particolare, secondo il dettato normativo dell'art. 39 del menzionato decreto, rubricato "Chiamata in causa dell'ente creditore", si stabilisce, con palmare evidenza, che «il concessionario, nelle liti promosse contro di lui che non riguardano esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi, deve chiamare in causa l'ente creditore interessato; in mancanza, risponde delle conseguenze della lite».

É di tutta evidenza, dunque, che, nel rispetto della prefata norma, in capo all'Agente della riscossione incomba l'onere di evocare in giudizio l'ente creditore, se non vuole rispondere delle conseguenze della lite e sopportare gli effetti pregiudizievoli di una eventuale condanna.

In tal senso, significativa è altresì la sentenza delle Sezioni Unite della Suprema Corte, n. 16412/2007, con cui è stato statuito che l'azionefinalizzata a«contestare la pretesa tributaria [...] può essere svolta dal contribuente indifferentemente nei confronti dell'ente creditore o del concessionario e senza che tra costoro si realizzi una ipotesi di litisconsorzio necessario, essendo rimessa alla sola volontà del concessionario, evocato in giudizio, la facoltà di chiamare in causa l'ente creditore».

Non solo, i Supremi Giudici hanno ritenuto di precisare inoltre che «l'aver il contribuente individuato nell'uno o nell'altro il legittimato passivo nei cui confronti dirigere la propria impugnazione non determina l'inammissibilità della domanda, ma può comportare la chiamata in causa dell'ente creditore nell'ipotesi di azione svolta avverso il concessionario, onere che, tuttavia, grava su quest'ultimo, senza che il giudice adito debba ordinare l'integrazione del contraddittorio».

Tale principio è stato corroborato poi da altre successive rilevanti pronunce con cui gli Ermellini, nel confermare tale orientamento giurisprudenziale, hanno escluso la configurabilità di un litisconsorzio necessario tra l'Ente creditore e l'Agente della riscossione che legittimi così il giudice a disporre l'integrazione del contraddittorio tra le parti[11].

Di conseguenza, non si può non rilevare che «la cosiddetta chiamata in causa dell'Ente impositore, proprio perché è esclusa l'esistenza del litisconsorzio necessario tra AdR ed Ente impositore, è in realtà una mera litis denuntiatio volta a portare a conoscenza dell'Ente impositore la pendenza del processo per estendere allo stesso gli effetti del giudicato»[12].

Principio di diritto: osservazioni

Poste queste premesse, dunque, nella fattispecie de qua, il contribuente, nel proporre ricorso per Cassazione, ha denunciato la violazione dell'art. 102 c.p.c., ritenendo che l'onere di integrare il contraddittorio nei confronti dell'ente impositore non dovesse essere imputabile alla sua persona, in quanto costituiva precipua facoltà dell'Agente della riscossione, che l'avrebbe dovuta attuare mediante lo specifico strumento processuale della chiamata in causa, ex art. 106 c.p.c ("Intervento su istanza di parte")[13].

In effetti, la Suprema Corte, nel ritenere fondato il motivo di gravame proposto dal contribuente, ha preliminarmente affermato che, con riferimento ad altri casi aventi ad oggetto la riscossione di crediti mediante iscrizione a ruolo, l'orientamento giurisprudenziale dominante aveva escluso «la configurabilità di un litisconsorzio necessario tra l'ente creditore ed il concessionario del servizio di riscossione qualora il giudizio sia promosso da quest'ultimo o nei confronti dello stesso, non assumendo a tal fine alcun rilievo che la domanda abbia ad oggetto non la regolarità o la ritualità degli atti esecutivi, ma l'esistenza stessa del credito, posto che l'eventuale difetto del potere di agire o di resistere in ordine a tale accertamento comporta l'insorgenza solo di una questione di legittimazione, la cui soluzione non impone la partecipazione al giudizio dell'ente»[14].

Ciò posto, i Giudici di legittimità hanno riconosciuto l'importanza dirimente della disciplina legislativa posta a tutela del concessionario della riscossione, sottolineando la pregnanza della finalità sottesa all'art. 39 del prefato decreto, ed hanno ribadito, conseguentemente, che «la chiamata in causa dell'ente creditore deve essere ricondotta all'art. 106 cod. proc. civ.»[15], atteso che essa stessa «deve avvenire per iniziativa dell'agente di riscossione e previa autorizzazione del giudice»[16].

Ed invero, sulla scia dei precedenti orientamenti giurisprudenziali, anche l'ordinanza in commento consente alla Suprema Corte di allinearsi ai loro contenuti, sostenendo con vigore un principio di diritto inossidabile, per cui «Nelle cause di opposizione all'esecuzione forzata di crediti erariali mediante iscrizione a ruolo, non sussiste litisconsorzio necessario fra l'ente creditore e il concessionario del servizio di riscossione, non assumendo rilievo la circostanza che l'opposizione abbia ad oggetto, non la regolarità o la ritualità degli atti esecutivi, ma l'esistenza stessa del credito. Infatti, ai sensi dell'art. 39 del d.lgs. n. 112 del 1999 (Riordino del servizio nazionale della riscossione), spetta al concessionario, nelle liti promosse contro di lui che non riguardano esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi, chiamare in causa l'ente creditore interessato»[17].

É dunque l'agente della riscossione ad essere legittimato a chiamare in causa l'ente impositore e non il giudice a garantire l'integrità del contraddittorio tra le parti in causa, senza, per questo, inficiare la validità del giudizio.

Considerazioni conclusive

Come s'è visto, dunque, la questione oggetto della decisione in commento offre alla giurisprudenza di legittimità un'altra occasione utile per soffermarsi, ancora una volta, sulla rilevanza della fattispecie del litisconsorzio processuale tra l'ente titolare del diritto di credito ed il concessionario del servizio di riscossione nonché sulla verifica della integrità e completa pienezza del contraddittorio tra le parti.

Tanto nel processo civile che in quello tributario, anche tale pronuncia segue la scia dei più recenti approdi giurisprudenziali nell'escludere tra le stesse la sussistenza di un rapporto consortile necessario, imponendo all'Agente della riscossione, coerentemente con la previsione normativa dell'art. 39 del citato decreto, di invocare in giudizio l'ente creditore interessato, per evitare di rispondere degli esiti pregiudizievoli della lite.

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[1] Per una disamina più approfondita dell'istituto processuale, si rinvia, in particolare, a C. Mandrioli - A. Carratta, Corso di diritto processuale civile, I, Torino, 2019, 211 ss.

[2] Ibidem. Sul punto, giova precisare quanto affermato dalla giurisprudenza di legittimità, laddove si rileva che la funzione precipua di tale istituto processuale si traduce nella tutela di chi ha proposto la domanda, visto che non potrebbe ottenere quanto richiesto se la sentenza fosse inidonea a produrre effetti nei confronti di tutti i litisconsorti. Ne consegue, pertanto, che la norma processuale di cui all'art. 102 del codice vigente non risponde all'esigenza di garantire il diritto di difesa del litisconsorte pretermesso, in quanto questi viene sufficientemente garantito dall'inefficacia, nei suoi confronti, della sentenza resa nel giudizio in cui questi non ha partecipato (Cass. civ., sent. n. 121/2005).

[3] Ibidem. Sul tema, per una puntuale analisi, cfr. segnatamente E. Fronticelli Baldelli, La legittimazione processuale dell'Agente della riscossione, in Il Fisco, n. 34/2016, 3248 ss. e, di recente,

[4] Si riporta il testo della norma per comodità: «Più parti possono agire o essere convenute nello stesso processo, quando tra le cause che si propongono esiste connessione per l'oggetto o per il titolo dal quale dipendono, oppure quando la decisione dipende, totalmente o parzialmente, dalla risoluzione di identiche questioni».

[5] In argomento, cfr. ancora C. Mandrioli - A. Carratta, cit., 212 ss.

[6] Sul punto, si rinvia segnatamente a E. Fronticelli Baldelli, cit., 3249.

[7] Per ulteriori approfondimenti sui peculiari profili dell'istituto processuale del litisconsorzio in ambito tributario, cfr., in particolare, C. Glendi, Le SS.UU. della Suprema Corte s'immergono ancora nel gorgo del litisconsorzio necessario, in GT Rivista di giurisprudenza tributaria, n. 11/2008; F. Randazzo, Gli incerti confini del litisconsorzio necessario nel processo tributario, in GT Rivista di giurisprudenza tributaria, n. 1/2015; M. Stella, Solidarietà tributaria: litisconsorzio necessario e motivazione per relationem: quando si può (e quando si deve) farne a meno?, in GT Rivista di giurisprudenza tributaria, n. 3/2018; M. Travaglione, La riunione dei procedimenti per connessione oggettiva in sostituzione del litisconsorzio necessario nelle società di persone, in GT Rivista di giurisprudenza tributaria, n. 11/2019.

[8] Sul punto, la Suprema Corte ha precisato che si incorre in ipotesi di litisconsorzio necessario laddove «la fattispecie costitutiva dell'obbligazione, rappresentata dall'atto autoritativo impugnato, presenti elementi comuni ad una pluralità di soggetti (e, quindi, si sia in presenza di un atto impositivo unitario, coinvolgente, nella unicità della fattispecie costitutiva dell'obbligazione, una pluralità di soggetti)» (Cass. civ, sent. n. 14378/2010).

[9] In questi termini, si rinvia a C. Ferrari - P. Giusto, La chiamata in causa dell'amministrazione finanziaria fuori dalle ipotesi di litisconsorzio disciplinate dall'art. 14 del D. Lgs. n. 546/1992, in Boll. Trib. 19/2016, 1374 ss.

[10] Ibidem.

[11] In questi termini, si vedano, ex multis, Cass. civ., sent. n. 22939/07; Cass. civ., sent. n. 476/08; Cass. civ., sent. n. 369/09; Cass. civ., sent. n. 15310/09; Cass. civ., sent. n. 2803/10; Cass. civ., sent. n. 1382/11; Cass. civ., sent. n. 14032/11; Cass. civ., sent. n. 1532/12; Cass. civ., sent. n. 21220/12; Cass. civ., sent. n. 10646/13; Cass. civ., sent. n. 9762/14; Cass. civ., sent. n. 10477/14; Cass. civ., sent. n. 97/15; Cass. civ., sent. n. 13331/13; Cass. civ., sent. n. 12746/14; Cass. civ., sent. n. 14125/16; Cass. civ., sent. n. 5474/17. Si aggiungano, inoltre, altre pronunce di merito, quali, ex plurimis, Comm. Trib. Prov. Lazio, Sez. XIV, sent. n. 5872/2017; Comm. Trib. Prov. Reggio Emilia, Sez. II, sent. n. 170/2019; Comm. Trib. Prov. Catania, sent. n. 8136/2019.

[12] Così M. Lupi, Legittimazione passiva nelle liti su atti dell'agente della riscossione e di Agenzia delle Entrate-riscossione, in Diritto & Diritti, 2017.

[13] «Ciascuna parte può chiamare nel processo un terzo al quale ritiene comune la causa o dal quale pretende essere garantita».

[14] Cass. civ., Sez. VI, ord. n. 29798/2019, Cons. in diritto.

[15] Ibidem.

[16] Ibidem.

[17] Ibidem.